貧窮的社會政治經濟面之二 金援與物援的改善貧窮 —–由台灣的接受美援談起

戰後的台灣,物資貧乏而社會窮困。在那麼一個社會均貧的環境中,成長於五十年代的我也可能因為不愁吃住,並不覺得欠缺什麼。覺得缺什麼,都是工業化後經濟快速成長以後的事。但可能不覺得欠缺什麼大都也源於家裡的小康。即使在那個年紀,我也看得出社會上有相當的一群人為吃住而掙扎。乞丐也不少。上門乞討的乞丐不用說是衣衫襤褸,有些也在身體上有所缺陷。只記得這些上門乞討的乞丐會開口說:「頭家啊⋯ 」。那時才三、四歲,還不太會分主客用語的我會去找父親說:頭家來了。父親會糾正我的用語,而這些母親稱為「無相惜」的「頭家」也都一直留在我的腦海中。

但台灣在十幾年後卻成為一個經濟發展相當成功,而社會上似乎再也看不到四處都有乞丐的國家了。台灣能於短期間內發展出頗有活力而又強大的經濟,靠的是什麼?

討論台灣那一段經濟奇蹟的文章相當多,而我們也大都知道日治時期已在台灣建立了良好的基本建設(港口、公路、鐵路、街道、城市規劃、電力、電話、給水設施),公共衛生系統(水道、醫療體系、衛生教育、及傳染病的控制),現代教育體制,而造就出了一個重視現代社會觀念而有高度識字率及法治的社會,因而培養出一群守法勤奮的人民。但另一個很重要的因素是美援的及時與大量注入。

台灣於1950年到1965年間每年接受約一億美元的美援。1950年代的台灣人民平均所得約100美元。美援的注入約等於GNP的10%。在這15年中,台灣共接受了10億美元的美援,占總投資額的43% ,也占了外資的90%。美援的目的在於結束美援。也就是說,美國援助台灣得以自立自主以擺脫靠外援來維生。在美國的指導下,台灣也於1953年開始推動第一個四年計劃(1953-1956)。四年計劃的分配是,工業接受了70%的投資額,農業接受了30%的投資額。之後第二個四年建設(1957-1960)與第三個四年建設(1961-1964)也依序展開(David W. Chang: U.S. Aid and Economic Progress in Taiwan. Asian Survey, March, 1965)。

台灣由當初接受美元而後斷奶成功,並走上經濟強國的道路,是許多專家學者所研究的對象。這代表了美援(慈善救濟)並沒有被浪費掉。我們當然知道有一部分美援被貪官汚吏及民間共犯人士吞噬了。即使那個被稱為「清官」而於1958-1963年間任美援運用委員會秘書長的李國鼎,在七十年代底,他那時尚是個留學生的兒子在美國因車禍喪生,事後發現卻存有數百萬美元的銀行存摺,來源顯然相當有問題。貪污歸貪污,但整體來說,美援在台灣是相當成功的。這自然使主張應支持外援的人士得到鼓勵,認為先進國家需要支持外援。而事實上,從1970年開始,先進國家也都同意每年捐出0.7%的GNP做外援之用。雖然大部分的國家都沒達到那個額度。

以台灣的成功為例而探討一些外援失敗的有些學者(如Efosa Ojomo: Understanding this about Taiwan will help more foreign aid projects succeed. 6/19/2018. Christensen Institute)指出,主要是一個組織的能力問題。若將外援交給一些沒有能力的人民或政府去執行,當然會失敗。這些能力包括:了解資源(resources)所在,發展一個能運作的過程(processes),並了解整個運用與措施上的優先秩序(priorities)。

在外援(美援)方面,台灣是一個成功的例子。但我們若不考慮到一個國家級的層面,在個人的援助方面,近年來也有一些實驗顯示,直接用金援而非物資援助(in-kind)的方式,在舒減貧窮及改善生活方面看來可能較有效。

在美國,有些想要改善第三世界極度貧窮地區人物的實驗顯示,直接定期將錢送到受益人的手中(如透過行動電話的帳號),受益的窮人不但不會把錢亂花掉,反而大都運用於不只生活上與健康上的改善,也用於未來的投資與規劃(Charles Kenny: Give Poor People Cash. The Atlantic, 9/25/2015,與Nurith Aizenman: How to Fix Poverty: Why Not Just Give People Money? NPR, 8/7/2017)。一個例子是, 2016年這個慈善機構(GiveDirectly)宣布要給肯亞一個落後而貧窮的村落的成年人每個月22美元,會給12年。村民如何使用這筆錢不受限制。即使有些人沒有長遠的規劃目標,但至少生活上都得到了改善。傳統的外援是用物資的方式(如食物),但食物的援助會影響到當地農民的生產,而管理處置費用也比金援要來得大。另一方面,物援的方式是百分之百的會被消耗掉,談不上經濟生產的效益。但一個研究金援案例的報告顯示,每一單位的金援都會因交易與應用而產生出2.59單位的效應(Cormac Staunton, Concern Worldwide; Micheál L. Collins, Trinity College Dublin: Evaluating the Effectiveness of Cash Transfers versus Food Aid: a case study in the rural Zimbabwe. 2010)。總的來說,直接金援還在早期的實驗階段,一些經濟學者於日後將會做一番詳細的評估與探討。

金援也好,物援也好,人在極度貧窮的情況下是需要外人拉他/她一把,給予助力的。但要緊的是大環境的改善,促進整個經濟的成長。因為經濟的成長一般會惠及社會大眾(David Dollar and Arat Kray: Growth is Good for the Poor. Journal of Economic Growth, September 2002)。但一些研究也顯示,除了求取經濟上的成長外,也應該加上減少不平等分配的程度。否則世界銀行要在2030年消滅極度貧窮的目標將會難以達成(Max Roser and Esteban Ortiz-Ospina: Global Extreme Poverty. 3/27/2017)。

李堅

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