舊金山和約的歷史之六 舊金山和約與台灣主權 —–此一時彼一時的台灣人

南中國海的諸沙與島嶼在二次大戰中是由日本帝國所佔領擁有的。在舊金山和約中,南中國海的諸沙島也是日本所放棄的領土主權之一。那時尚擁有越南的法國要求在和約中加「日本放棄南海主權的條文」(Japan renounces all right, title and claim to the Spratly Islands and to the Paracel Islands)。也如此,日本雖放棄了南海的主權,但主權歸屬一直不明。在舊金山和會之前的1947年,中華民國已劃出了11段線,這也成為後來中共九段線的基礎。但不管是中華民國的11段線或中華人民共和國的九段線,除了「自古以來就是中國的神聖領土」的振振有詞外,都缺乏國際法律上的證據與依據。

尖閣群島(日本)/釣魚台(台灣)/釣魚(中國)的情況則很類似獨島/竹島之爭。尖閣群島是於1895年由日本以無人領土(terra nullius)的方式宣稱擁有的。在美國佔領琉球期間,尖閣群島與獨島/竹島都是美國軍方的軍事射擊演練處,而這些演練的軍隊都由駐沖繩的美軍而來。也就是說,宣稱擁有主權的中華民國/中華人民共和國與南韓對美軍在他們「領土」上演練都沒有抗議。當美國與日本於1971年6月17日簽署「沖繩返還協定」後,美國交出琉球群島與大東諸島的治權(美國一直沒宣稱擁有沖繩的主權),而由日本接下治權,恢復主權。但這個本應只是美日之間的條約與交接行為,卻引起中華民國與中華人民共和國的抗議。首先是中華民國於1971年6月11日,提出釣魚台主權的聲明。其次是1971年12月30日,中華人民共和國也提出對釣魚台主權的要求(Masahiko Asada淺田正彥:Senkaku/Diaoyu Islands. June 2007. Max Planck Encyclopedia of public international law)。海峽兩岸的「中華民族」之敵愾同仇頗類似於韓國人的處理獨島/竹島的爭議—-都源於仇日的民族主義。七十年代在海外的「保釣運動」中,參與者都是台灣來的中國人與香港人。台獨人士一般都不參與,而多少被保釣人士視為漢奸。有這種中華民族/台灣民族的分野,保釣運動多少被界定為統派的一個運動。但有趣的是,今天台灣的一些獨派綠營人士也宣稱擁有尖閣群島的主權。

南海諸沙與尖閣群島的主權與台灣多少都有關聯。但在舊金山和約所引起的五個領土主權爭執中,最大而也最影響我們的是台灣的主權。

在舊金山和約及隔年中華民國與日本所簽的「中日和平條約」中,都只表明日本放棄對台灣的主權,但沒有明言誰擁有台灣的主權。這也是一般人所說的台灣地位未定論。相關的論述已相當多,在此不再贅述。但由另一個角度來看,當時為什麼沒有轉移台灣的主權?而若台灣的主權做了轉移,後果會如何?

當時若要將台灣的主權做轉移給中國,美國那時承認的是中華民國。但這種轉移多少要考慮到中華民國可能再敗給中華人民共和國的可能,那美國的圍堵線就會出現一個大缺口。是舊金山和約擬稿人之一的杜勒斯就說,日本只放棄對台灣的主權,而我們也可說美國擁有對台灣的處置權,我們不能說台灣的處置是中國的內戰問題(”Taiwan which we got away from Japan. Japan has merely renounced sovereignty over Taiwan which has not been disposed of by the peace treaty and not ceded to anyone. Consequently the United States also could assert a legal claim until Taiwan is disposed of by some means. We cannot, therefore, admit that the disposition of Taiwan is merely an internal problem.” Foreign Relations of the United States, 1955-1957, Volume II)。

舊金山和會中支持中國的參加,及支持中國對台灣有主權的是蘇聯、波蘭、與捷克,但三者都沒有簽約。戰後的英國是工黨主政,英國也早於1950年1月6日就承認中共。英國本堅持要邀中國參加和會,但在杜勒斯的強大壓力下放棄了這個要求。值得注意的是,舊金山和會的隔月,(1951年10月25日),得到多數選票的工黨卻失去了議會席次的多數。結果是保守黨的得勝及邱吉爾的回鍋當總理。邱吉爾是反對將台灣視為中國的一部分的。在1955年的議會質詢中,他反對工黨所提,依開羅宣言,台灣應歸還中國的主張。邱吉爾以當時開羅會議參加者的身分指出:開羅會議已不合時宜。開羅宣言只表達了共同的目標(”contains merely a statement of common purpose”),而宣言至今也發生了許多事情(And since it was made “a lot of things have happened”)。(Cairo Formosa Declaration Out of Date, Says Churchill。CHURCHILL CALLS PLEDGE OUTDATED。New York Times, 02/02/1955)。

當時沒參加和會的印度尼赫魯是認為台灣應歸還中國的。但到1955年2月(一江山之役後),尼赫魯改變了立場而認為台灣的地位未定(Frank P. Morello, Paul K. Shih: The International Legal Status of Formosa. 1966)。

綜觀這個背景,當時在美國的強力主導下,要將台灣主權做轉移顯然有所困難。而當時霸占台灣,但也簽了「中日和平條約」的中華民國卻也同意了台灣主權未定。若真的將台灣的主權轉移給中華民國,則中華人民共和國在法理上就擁有台灣的主權。而若中華人民共和國真的來「接收」台灣,我們當然知道結果會是另一個二二八及長年的集權壓迫。台灣人也將會遭到等同於被判兩個死刑的厄運。

當年51個國家的代表聚集在舊金山的歌劇院討論並簽訂舊金山和約,真可說是冠蓋雲集。我們看到、聽到的都是各國的顯要,但就是沒有台灣人的代表。即時在隔年應美國的強大壓力下於台北召開的「中日和平條約」會議中,代表中華民國的是外交部長葉公超與政務次長胡慶育,我們也看不到台灣人的代表。當年在1947年的二二八鎮壓後及1949年的大軍壓境下,這種情況多少可以理解。在舊金山和約後約70年的今天,主角的台灣人有話要說了。將來任何牽涉到台灣的國際協定必然少不了要有台灣人的代表。這真是此一時彼一時。主角既然已出場,下一齣戲當然要賣力演出了。(系列完)

李堅

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舊金山和約的歷史之五 舊金山和約所導致的領土主權爭議 —–不是無心忽略而是有意安排

二次大戰結束前夕,英美蘇三強的雅爾達會議(2/4/1945-2/11/1945)定調了歐洲與亞洲的戰後情勢。所不同的是歐洲大都依雅爾達的協議而沒有領土上的爭執。這個歐洲的「雅爾達體系」一直持續到東歐共產國家的民主化,及蘇聯於1991年的瓦解後才崩解。另一方面的亞洲,由於冷戰的開始與中共的建國及韓戰的爆發,使局勢快速的轉變,而使雅爾達體系沒有辦法完全建立。代之而起的是舊金山和約及舊金山體系的建立。但在一些領土上的歸屬及主權的認定上,舊金山和約的曖昧不明倒不是無心忽略,而是有意安排。(Kimie Hara原貴惠美:The San Francisco Peace Treaty and Frontier Problems in the Regional Order in East Asia: A Sixty Year Perspective. The Asia-Pacific Journal, 4/22/2012. 和John W. Dower: The San Francisco System: Past, Present, Future in U.S.-Japan-China Relations. The Asia-Pacific Journal, 2/23/2014)。

日本在戰後是放棄了許多領土的主權。在這放棄的領土中大部分都沒有主權上的爭議:如滿州國,韓國,及在中國與東南亞及南海的廣泛佔領區。但在一些地方卻有爭議而至今尚未解決。有爭議的領土主權有五個地方:一是日本與俄國所爭的北方領土(北方四島);二是日本與南韓所爭執的獨島/竹島;三是日本,中國,與中華民國所爭執的尖閣群島/釣魚/釣魚台;四是南海諸沙;五是台灣。有這些爭議,主要是源於共產政權的興起與擴張,及冷戰的開始。而爭議的領土也大都沿著為圍堵共產政權而建立的艾奇遜防線(Acheson Line。美國於1950年1月所定調的亞洲圍堵防線)而產生。

戰後的美國已有意要與日本簽署和約,但時局的一再變化使和約的工作一拖再拖。而原本的和約草案在領土方面是根據戰時軍方的地圖,頗為仔細。但隨著草約的一再更改,領土方面也一再簡化或曖昧不明。這些都反映出了當時的時局不穩,及美國擔心共產政權的擴大,使擬草約者故意模糊領土的疆域規範及主權歸屬問題。

以當年蘇聯(及如今的俄國)與日本的領土爭執來看,爭執的部分是連結堪察加半島(Kamchatka)南端與北海道北端的千島列島(Kuril Islands)。日本於戰前領有千島列島(外加庫頁島的南部)。在雅爾達會議中,三強已同意史達林,千島列島應屬於蘇聯。但在日本宣布投降前的三、四天,美國匆匆忙忙整理出來的「通令第一號」(General Order No. 1)草稿中, 忽略掉了了千島列島。在蘇聯的抗議後,美國是做了修正。但沒說清楚的是千島列島應該包括那幾個島嶼。而蘇聯在接收的這一段期間,顯然是「偷吃」了一些。

通令第一號的目的是指示日本帝國對日本佔領地的處置。那時日本帝國雖已投降,但除了滿州國已遭蘇聯進攻外,東南亞的大部分及中國沿岸地區都仍在日本帝國的佔領下。通令第一號指示日本帝國各地區的接收問題。如台灣與北緯16度以北的印支半島由中華民國接收;北韓、滿州國、與南庫頁島由蘇聯接收;日本、南韓、菲律賓、及一些太平洋島嶼由美國接收;印支半島16度以南及東南亞由英國接收。在當時的亂局下,一些問題是難以避免的。

蘇聯代表雖然參與舊金山和會,但沒有簽約。法理上來說,蘇聯與日本的戰爭還沒有結束,因為雙方沒簽和平條約。隨著「和平共存」的聲浪,蘇聯與日本於1955年開始談重建外交關係及和平條約的問題。由於雙方爭議中的四個島嶼,擇捉島與國後島,在地理上看來是屬於千島列島的一環,但色丹島與齒舞諸島在地理上看來不屬千島列島。那時雙方同意前兩島嶼屬於蘇聯,後兩島嶼則應歸還日本。多少不願意看到日本與蘇聯簽和平條約並建立良好關係,而可能失去防堵線的美國有意見了。當時已成為國務卿的杜勒斯要日本堅持四個島嶼都應還給日本(杜勒斯知道蘇聯一定不會同意歸還四島),否則美國也可以主張擁有琉球的主權而不歸還日本。在美國的這種壓力下,日本與蘇聯於1956年簽聯合聲明(Soviet-Japanese Joint Declaration),建立外交關係,但沒有解決領土的爭執。日本也在1956年因蘇聯的不再反對而加入聯合國(原貴惠美,資料同上)。

獨島(韓國人所稱)或竹島(日本人所稱)是介於日本與南韓間,在日本海中的一些小島嶼。這也是法國人最早稱為Liancourt Rocks的一些無人島。日本是於1905年以無人領土(terra nullius)的理由而宣稱併入領土的。在早期美國草擬的舊金山和約中,這些島嶼是歸入於韓國的。但中共建國後韓戰爆發前,美國改變主意而將之劃入日本領土。韓戰爆發後的1950年8月,美國擬的和約草稿簡化了,提都不提。但在舊金山和會的前一個月(1951年8月),美國是有告知南韓政府,美國認為竹島屬於日本(John W. Dower,資料同上)。南韓的李承晚那時劃了南韓的海域(李線Rhee Line),而於1954年由海防部隊開始佔領,但日本宣稱擁有主權。獨島/竹島的主權爭議也成為韓國人反日的民族主義象徵。在這些領土爭執上,美國的態度一向是曖昧不明,所採取的是策略上的模糊(strategic ambiguity,或季辛吉所稱的建設性的模糊constructive ambiguity)。這策略上的模糊也是從尼克森政府開始,美國所採取的「明確但不成文」的外交政策。也自然表現在其餘的領土主權爭執上(尖閣群島,南海諸沙、台灣)。

李堅