舊金山和約的歷史之五 舊金山和約所導致的領土主權爭議 —–不是無心忽略而是有意安排

二次大戰結束前夕,英美蘇三強的雅爾達會議(2/4/1945-2/11/1945)定調了歐洲與亞洲的戰後情勢。所不同的是歐洲大都依雅爾達的協議而沒有領土上的爭執。這個歐洲的「雅爾達體系」一直持續到東歐共產國家的民主化,及蘇聯於1991年的瓦解後才崩解。另一方面的亞洲,由於冷戰的開始與中共的建國及韓戰的爆發,使局勢快速的轉變,而使雅爾達體系沒有辦法完全建立。代之而起的是舊金山和約及舊金山體系的建立。但在一些領土上的歸屬及主權的認定上,舊金山和約的曖昧不明倒不是無心忽略,而是有意安排。(Kimie Hara原貴惠美:The San Francisco Peace Treaty and Frontier Problems in the Regional Order in East Asia: A Sixty Year Perspective. The Asia-Pacific Journal, 4/22/2012. 和John W. Dower: The San Francisco System: Past, Present, Future in U.S.-Japan-China Relations. The Asia-Pacific Journal, 2/23/2014)。

日本在戰後是放棄了許多領土的主權。在這放棄的領土中大部分都沒有主權上的爭議:如滿州國,韓國,及在中國與東南亞及南海的廣泛佔領區。但在一些地方卻有爭議而至今尚未解決。有爭議的領土主權有五個地方:一是日本與俄國所爭的北方領土(北方四島);二是日本與南韓所爭執的獨島/竹島;三是日本,中國,與中華民國所爭執的尖閣群島/釣魚/釣魚台;四是南海諸沙;五是台灣。有這些爭議,主要是源於共產政權的興起與擴張,及冷戰的開始。而爭議的領土也大都沿著為圍堵共產政權而建立的艾奇遜防線(Acheson Line。美國於1950年1月所定調的亞洲圍堵防線)而產生。

戰後的美國已有意要與日本簽署和約,但時局的一再變化使和約的工作一拖再拖。而原本的和約草案在領土方面是根據戰時軍方的地圖,頗為仔細。但隨著草約的一再更改,領土方面也一再簡化或曖昧不明。這些都反映出了當時的時局不穩,及美國擔心共產政權的擴大,使擬草約者故意模糊領土的疆域規範及主權歸屬問題。

以當年蘇聯(及如今的俄國)與日本的領土爭執來看,爭執的部分是連結堪察加半島(Kamchatka)南端與北海道北端的千島列島(Kuril Islands)。日本於戰前領有千島列島(外加庫頁島的南部)。在雅爾達會議中,三強已同意史達林,千島列島應屬於蘇聯。但在日本宣布投降前的三、四天,美國匆匆忙忙整理出來的「通令第一號」(General Order No. 1)草稿中, 忽略掉了了千島列島。在蘇聯的抗議後,美國是做了修正。但沒說清楚的是千島列島應該包括那幾個島嶼。而蘇聯在接收的這一段期間,顯然是「偷吃」了一些。

通令第一號的目的是指示日本帝國對日本佔領地的處置。那時日本帝國雖已投降,但除了滿州國已遭蘇聯進攻外,東南亞的大部分及中國沿岸地區都仍在日本帝國的佔領下。通令第一號指示日本帝國各地區的接收問題。如台灣與北緯16度以北的印支半島由中華民國接收;北韓、滿州國、與南庫頁島由蘇聯接收;日本、南韓、菲律賓、及一些太平洋島嶼由美國接收;印支半島16度以南及東南亞由英國接收。在當時的亂局下,一些問題是難以避免的。

蘇聯代表雖然參與舊金山和會,但沒有簽約。法理上來說,蘇聯與日本的戰爭還沒有結束,因為雙方沒簽和平條約。隨著「和平共存」的聲浪,蘇聯與日本於1955年開始談重建外交關係及和平條約的問題。由於雙方爭議中的四個島嶼,擇捉島與國後島,在地理上看來是屬於千島列島的一環,但色丹島與齒舞諸島在地理上看來不屬千島列島。那時雙方同意前兩島嶼屬於蘇聯,後兩島嶼則應歸還日本。多少不願意看到日本與蘇聯簽和平條約並建立良好關係,而可能失去防堵線的美國有意見了。當時已成為國務卿的杜勒斯要日本堅持四個島嶼都應還給日本(杜勒斯知道蘇聯一定不會同意歸還四島),否則美國也可以主張擁有琉球的主權而不歸還日本。在美國的這種壓力下,日本與蘇聯於1956年簽聯合聲明(Soviet-Japanese Joint Declaration),建立外交關係,但沒有解決領土的爭執。日本也在1956年因蘇聯的不再反對而加入聯合國(原貴惠美,資料同上)。

獨島(韓國人所稱)或竹島(日本人所稱)是介於日本與南韓間,在日本海中的一些小島嶼。這也是法國人最早稱為Liancourt Rocks的一些無人島。日本是於1905年以無人領土(terra nullius)的理由而宣稱併入領土的。在早期美國草擬的舊金山和約中,這些島嶼是歸入於韓國的。但中共建國後韓戰爆發前,美國改變主意而將之劃入日本領土。韓戰爆發後的1950年8月,美國擬的和約草稿簡化了,提都不提。但在舊金山和會的前一個月(1951年8月),美國是有告知南韓政府,美國認為竹島屬於日本(John W. Dower,資料同上)。南韓的李承晚那時劃了南韓的海域(李線Rhee Line),而於1954年由海防部隊開始佔領,但日本宣稱擁有主權。獨島/竹島的主權爭議也成為韓國人反日的民族主義象徵。在這些領土爭執上,美國的態度一向是曖昧不明,所採取的是策略上的模糊(strategic ambiguity,或季辛吉所稱的建設性的模糊constructive ambiguity)。這策略上的模糊也是從尼克森政府開始,美國所採取的「明確但不成文」的外交政策。也自然表現在其餘的領土主權爭執上(尖閣群島,南海諸沙、台灣)。

李堅

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舊金山和約的歷史之四 中國、中華民國、與南韓都沒被邀請 —–當時韓戰與冷戰下的外交幕後

中國並沒有被邀請參加舊金山和會,而自然的在舊金山和約上也沒有中國的簽字。不只中國,連當時宣稱代表全中國而受到美國支持的中華民國也沒有被邀與會。諷刺的是,從1931年的九一八事變後就已開始的中日對峙,到1937年的全面中日戰爭,中國可説是受創最深的,但卻沒有與會議約,這可說不過去。但不邀請中國的背後是美國與英國的角力。

日本是希望中國與會的,不只因為中日戰爭持續最久,也最廣泛。而可能更重要的是日本工商界希望能早日恢復正常關係,以重啓日本戰前在中國的龐大經濟關係與商業利益。但杜勒斯明確的向吉田茂表示,如果邀請中共參加,則國會的共和黨不會核准條約。

英國的工黨政府則早已於1950年1月6日承認中共的中國,很堅持應邀請中國與會。但若邀請中國與會,則在美國國會將會遭到軍方與共和黨,及中國(國民黨)遊說團體的扺制。中國遊說團體(China Lobby)當時已指控杜魯門總統失去中國,不再堅持反共。在美國國內這種壓力下,要邀請中國與會顯然有極大的困難。解決之道最後靠的是杜勒斯的硬壓英國去放棄邀請中國與會的想法。(John Price: A Just Peace? The 1951 San Francisco Peace Treaty in Historical Perspective. JPRI, June 2001)

當時的美國仍承認中華民國,但美國也沒邀請中華民國與會。明顯的事實是蘇聯與英國一定不會同意。雖然沒邀請中華民國與會,但杜勒斯在協調中與當時中華民國駐美大使顧維鈞有所照會,並交換意見。顧維鈞很明確的告知杜勒斯,「中國」要索取日本的賠償。但令杜勒斯震驚的是,顧維鈞還說台灣應歸還給中國,而不是要經由聯合國來解決台灣問題。聽到這項,杜勒斯說,美國於韓戰後派第七艦隊巡迴台灣海峽,是因為美國認為台灣問題是國際問題,而非中國的內戰問題。如果台灣屬於中國,則美國的派出第七艦隊便是干涉中國的內政。顧維鈞改口說,「中國政府」不會改變立場,但不會給美國難堪(Foreign Relations of the United States, 1950, Vol. VI)。

在美國的要求與指示下,日本也只得繼續承認中華民國,而於舊金山和約生效的前一日, 1952年4月8日,日本與中華民國在台北簽了中日和平條約(Sino-Japanese Peace Treaty)。中日和平條約的內容大都遵循舊金山和約的內容,如不要求對日賠償,台灣的主權歸屬未定…….等等。這一來,拿不到錢的蔣介石也開始打他的「以德報怨」的道德扁額了。

中國雖然沒有受到邀請與會,但當時的外長周恩來倒提出了許多意見。周恩來同意蘇聯的看法,認為所有與日本交戰的國家都應參與和約的起草(而非由英美為首,其餘國家只提對草約的意見);領土的主權歸屬應有明確界定,如台灣應明確界定為中國的領土,而千島群島應明確界定屬於蘇聯;周也認為戰爭損害的賠償討論不應由1941年12月7日(珍珠港事變)開始,之前中國已與日本交戰過一段時間。

被迫承認中華民國而非中國的日本失去了中國龐大的市場。美國於是於1953年4月與日本簽貿易協定,給予日本最惠國待遇。1952年8月,日本也成為國際貨幣基金會的會員。但戰後日本經濟的快速成長及對美國的大量輸出,卻也於七十年代開始產生美日間的摩擦。一向對美國亦步亦趨的日本於尼克森時代嚐到了「尼克森震撼」(Nixon Shock。ニクソン‧ショック):1,尼克森派季辛吉秘密訪華及他要訪華的事,於新聞發布前15分鐘才知會日本。2,尼克森在無預警下取消金本位制,使日圓飆升,大大影響了日本的出口。3,尼克森用1917年的「敵國貿易法案」(Trading with the Enemy Act),對日本的進口貨加了10%的關稅(George R. Packard: The United States-Japan Security Treaty at 50。 Foreign Affairs, march 1, 2010)。

不只中國與中華民國都沒有與會,南北韓也都沒有與會。那時韓戰正在進行中,不邀請與聯合國軍隊作戰的北韓是可以理解的。美國原本邀請南韓,但最後改變了主意。杜勒斯於1951年7月9日與南韓駐美大使(Yang Yu Chan)會面,告知Yang美國決定不邀請南韓與會。理由是只有與日本交戰的國家才會受邀與會。Yang說大韓民國臨時政府(在中國成立)有向日宣戰,杜勒斯說美國沒有承認過大韓民國臨時政府。這些當然是表面上的解釋。真正的原因推測是杜勒斯不能信任韓國人的極端民族主義。他擔心李承晚會於和會中搗局,公開指控日本帝國主義。當時美國有意要派日本前軍人參與韓戰,但李承晚於1951年1月12日公開說:我向全世界宣布,在驅逐中國人之前我們會先打日本人(Sung-hwa Cheong: The Politics of Anti-Japanese Sentiments in Korea—Japanese-South Korea Relations under American Occupation, 1945-1952)。另一方面,杜勒斯也同意吉田茂對韓國人的看法,指控滯留在日本的80萬韓國人是日本治安及共產黨員滋事的由來。吉田茂也宣布在舊金山和約生效後,留在日本的前殖民地人民(其中90%以上是韓國人)將失去日本籍(John Price: A Just Peace? The 1951 San Francisco Peace Treaty in Historical Perspective. JPRI, June 2001)。但也有學者指出,在日本的韓國人之失去日本籍與南韓政府宣稱他們是南韓國民有關。

南韓的被排除在外在當時引起支持李承晚政府人員的示威,但沒改變美國的決定。南北韓之被排除在外對大局影響不大,但中國之被排除在外顯然是一大缺口。日本是在美國尼克森訪華之後,才於1972年9月29日,由首相田中角榮於訪華時發表「中華人民共和國政府與日本政府的聯合聲明」才建立外交關係的。聲明中,中國也放棄對日的戰爭賠償。日本與中華民國所簽的「中日和平條約」也同時失效。

李堅

舊金山和約的歷史之三 舊金山和約的國際性問題 —–蘇聯,印度,與印尼的態度

在受邀參加舊金山和約會議的54個國家中,有三國沒有參加(緬甸,印度,南斯拉夫)。在與會的51個國家中,有三個國家沒有簽字(蘇聯,捷克斯拉夫,波蘭)。在簽約的48個國家中,許多是唯美國馬首是膽的中南美洲國家,也有一些都還不能算是獨立的國家(如柬埔寨、寮國、越南都尚屬於法國)。真正有意見的除了切身的日本,美國,英國,及以英國領頭的澳紐外,尚有菲律賓,印尼,與印度。其餘則不太有意見。

原先擬和約草稿的構想是,應由當時負責監督美國佔領日本的「遠東委員會」(Far Eastern Commission)來起稿。但這個有11個成員的遠東委員會,於1947年開始就遭受到不少蘇聯的批評與反對意見。最後和約的起草也就多少變成美國的獨門秀。杜勒斯於1950年接任這個工作後就馬不停蹄的走訪各國做擬搞的協調工作。可以想見的是大家各有意見,有強也有弱。

蘇聯外長葛羅米柯(Andrei Gromyko, 7/18/1909-7/2/1989)於舊金山和約會議中,不斷以程序問題阻止會議的進行,最後一天(9月8日)發表蘇聯反對的原因。據當時紐約時報的報導(見Wiki),蘇聯反對和約的原因是:無法保證日本軍國主義的不再掘起;美國不應駐軍日本而將箭頭指向蘇聯;和約違反了中國對台灣與其他島嶼的權益;主要受害國的中國竟然沒有受到邀請與會;和約也違反了雅爾達的協議⋯⋯等等。可以理解的歷史背景是,當時的白宮與美國國務院已開始進行了對蘇聯共產集權及其附庸國的圍堵政策,多少不將蘇聯的簽約看成為必要條件。蘇聯最後是於1956年10月19日才與日本發表了共同宣言(Joint Declaration)而建立外交關係的。日本也因而才得以進入聯合國。但截至目前為止,俄國(承續蘇聯)與日本仍沒有簽和平條約。

二次大戰後,許多前歐洲列強的殖民地都得到了獨立。在新獨立的亞洲國家中,對和約也有不同的態度。錫蘭及與太平洋戰爭不太有直接關聯的巴基斯坦,對和約的內容是全盤接受。但即使與美國有緊密關係的菲律賓,也對賠償問題一直有保留(John Price: A Just Peace? The 1951 San Francisco Peace Treaty in Historical Perspective. June 2001. Japan Policy Research Institute)。受害甚深的菲律賓是於1956年,在賠償問題解決後才與日本重建外交關係的。

在新獨立的亞洲國家中,印度與印尼對和約內容也有不同的反應。

在舊金山和會召開前的不到一個星期,美國收到了印度的尼赫魯政府不派代表與會的消息。印度的理由有四點:1,和約主張美國繼續佔領琉球與小笠原群島不合理;2,美日安保條約應等到日本全面獨立後才簽;3,台灣應立即歸還中國;4,會議地點的選擇排除了充分討論的機會。原本預期大國的印度會與會的杜魯門,艾奇遜,與杜勒斯頗為震驚。憤怒的杜魯門在電報上寫到:印度政府明顯的是與史叔叔(Uncle Joe,指史達林,Joseph Stalin)及茅屎東(Mushie Dung,指毛澤東)會商過(”Evidently the ÔGovt’ of India has consulted Uncle Joe and Mousie Dung of China!”。Foreign Relations of the United States, 1951, Vol. VI, Part 1)。

尼赫魯所屬的印度的國大黨是印度獨立運動的主力,其三大領袖之一的鮑斯(Subhas Chandra Bose, 1/23/1897-8/18/1945)為了對抗大英帝國,於戰爭中與日本軍政有所聯繫。他於1943年11月到東京參加大東亞會議,也將投降的英軍中的數千名印度人組成印度獨立聯盟與英軍作戰。鮑斯於日本投降後的第三天(1945年8月18日),於台北松山機場飛往滿州國時,飛機於起飛時墜毀而亡。有此背景,印度與日本是有一些複雜的關係。印度最後是與日本於1956年6月簽了雙方的和平協定(India Japan Peace Treaty),由於沒有涉及領土爭議,內容只有簡單的七條。

另一個有趣的國家是印尼。新獨立而對日本一般有好感的印尼(因為日本趕出荷蘭而使印尼最終得以獨立)於1951年7月20日收到和約草稿後,做了底下的建議:a,和約應明顯的承認日本的領域與主權;b,日本所放棄而由美蘇所佔領的地區應舉辦公投以表示人民的意願;c,印尼應得到賠償;d,會議應逐條討論;e,中蘇應與會以舒減遠東地區的緊張。但最後和約的條文並沒包括印尼所提的公民投票及其他的要求(K.V.  Kesavan: The Attitude of Indonesia Towards the Japanese Peace Treaty)。

印尼雖簽了約,但國內沒批准。最後於1952年1月18日,印尼日本雙方簽了約,條約內容大多依循舊金山和約的內容。

我們知道當年台獨運動人士陳志雄大力參與了印尼的獨立運動。印尼的提出佔領地公民投票的要求是否與他有關,我們只能臆測。

蘇聯沒有簽約而中國沒有與會,大國的印度也拒絕參加。這使得舊金山和約看起來是缺乏一個有公信力的多邊國際條約。這到底是美國主導下的一個和約。最終給予和約有合法國際性的是一些中級國家(英、澳、紐、加拿大)及拉丁美洲國家的與會與簽約(John Price: A Just Peace? The 1951 San Francisco Peace in Historical Perspective. JPRI, June 2001 )。

李堅